但在真实的行政实践中，这种单一的狭义合法性观察视角已不断呈现出规制不足和执行欠缺等问题。

进入专题： 自动化行政 。这种界定标准的优点在于，它可以最大限度地保护公民所享有的基本权利。

机器学习算法的运转呈现出高速且自动化的特征，它会缩短人类思考的过程甚至直接绕过人类来思考。同时，在转授权和直接授权这两种法律授权模式中，直接授权模式更加符合机器学习算法的特性。当然，这并不意味着我们可以对机器作出行政决定的行为听之任之，行政机关的行政决定仍然应当在权力来源、程序设置、公民个人隐私保护以及公众就业引导等方面合乎法规范的要求。易言之，在行政机关对行政裁量的重要性事项进行决策时，机器学习算法并不最终决定相关行政决定，机器学习算法此时的功用仅仅在于增强人类的判断力。首先，对于羁束行政事项，机器学习算法可以依照法律的授权进行自主化的行政决定。

同理，立法机关基于时代情势的需要也可以对机器的主体性进行这种法律上的拟制，以赋予机器进行行政决定的权力。再次，行政机关不应当随意介入个人隐私领域。颁布之后的研究成果，参见王青斌：《行政规划法治化研究》，人民出版社2010年版。

关键词: 城市化 行政法学 空间利益 城市治理 城市规划 根据第七次全国人口普查的统计，目前我国人口中，居住在城镇的人口已达901991162人，占全国人口的63.89%，[1]这意味着我国已经达到了相当高的城市化程度。在不同的国家或者在一国不同的历史阶段，各种历史因素或者制度目的的设定，往往会改变图形中各种法律关系的相互关联性。[45]在三角形的城市框架中，设定容积率属于国家端运用行政权对社会中地权人端的作用。[49]这种基于城市化而产生的权益种类变化，也同样会呈现在我国现今的城市化过程中。

并且渔业权、狩猎权等权利也从土地所有权的内容之中独立出来。迄今为止，我国的法律制度和法学研究在针对具体实定法上的问题方面，在城市（乡）规划法、土地管理法、房地产管理法等法律领域，均有一定数量的研究成果。

即财产权是以自由为前提，只有在上述这些方面存在法律规定的时候，财产权才能受到限制。2. 内在的相互作用关系。但是，20世纪70年代之后，出现了综合整体的地带征收，第三人目的征收等新的实现规划的法律方式。随着城市化的进展，一些新型的权益，或者既有权益新增长的内容在城市空间结构中因应而生。

[27]五十岚敬喜教授在其著作《都市法》（『都市法』ぎょうせい1987年）中最早提出了都市法概念和理论。[27]其内容归纳了整个世界主流法律制度应对城市化的过程，以及城市化之后所发生的变化及原因。[7]在日本都市法的文献中，无规划则无开发自由原则已经成为一种学界和业界共识，相应的文献中出现这个句子时，虽标有引号但不注明出处。二战以后，欧美各国随着战后社会的复兴和经济增长，在城市发展方面出现了一系列新的问题，例如，大城市密度过大、城乡差别、城市功能低下亟待更新等。

1889年颁布的《住宅法》，加入了实现建设和维持健康的住宅的目的，从土地的建筑使用出发，一定范围内禁止建造危险的或对他人产生不利影响的建筑，设置了如美国区划那样的、只允许建设住宅或办公楼的地块，由此向综合性城市建设属性的土地利用法律制度前进了一大步。这些权利的具体内容均由私法规范，在我国，目前由《民法典》具体规定。

但是，必须注意的是，上述三角形的城市图形所显示的是城市空间中涉及权益的法律关系中最基本的构成，其相互之间的关系并不是恒定不变的。这种学术认识已成为其基本观念且一直延续至今。

[24]有关德国《建设法典》的内容，参见李泠烨：《土地使用的公共限制——以德国城市规划法为考察对象》，载《清华法学》2011年第5期，第149-162页。如K. H. Friauf认为，这方面的法律制度需要由三个方面的要素构成，即公共规划、土地秩序和建筑秩序。[22]法国采用了与英美不同的程序法律制度。其一是地权人，其二是城市使用者。[7]概括而言，这里新出现了一种因禁止（限制）的设置后，才在此基础上产生自由的法律制度框架。[40]参见赵民、雷诚：《论城市规划的公共政策导向与依法行政》，载张庭伟、田莉主编：《城市读本（中文版）》，中国建筑工业出版社2013年版，第277-287页。

[4]在我国，表述城市化现象存在着多种概念，如除了城市化之外，还有城镇化新型城镇化等概念。现代法律制度允许容积率增大或容积率转移，而随着容积率的增大或者转移，因公共秩序限制的制度会给土地所有权人造成经济性影响，形成产生于空间的权益，甚至是私法范围内的财产性权益。

[41]还有学者从立法论的角度提出《土地管理法》修改的必要性，认为对集体土地所有权的限制不应该排斥和剥夺本应该属于所有权的权能，应当赋予所有权人适度限制下的集体土地处分权。当然，如果以图示方式表述权力，往往将其置于上端，表现为权力的高位性。

五十嵐敬喜「近代と現代―都市法の架橋と対峙」楜澤能生·佐藤岩夫·高橋寿一·高村学人編『現代都市法の課題と展望』日本評論社2018年第8-9頁。 摘要: 形成于农业社会的法律和法学，在应对城市化时其自身应如何变革发展，是当今法学研究应予关注的重要问题。

如城市规划法、土地利用法、土地征收法、社会保障法等，在理论方面缺乏统一整合的方向性领域。对此，原田集中针对五十岚所称的现代都市法，建立起了现代都市法理论，认为都市法应该是以公共和规划的方式，实现和控制包括城市环境在内的城市空间的形成（维护、创造）及其利用的一系列制度系统的总和，现代都市法是需要实证性地分析法治先进国家的现代都市法律制度，在此基础上探求理想的理念型都市法，并同时以此为参照的一种方式，对应本国的既有都市法律制度中的具体问题，寻求改革的方向。从笔者资料追踪的角度看，国内较早关注此问题的是城市规划学界。最新的文献可见亘理格·内海麻利編著『縮退の時代の「管理型」都市計画―自然とひとに配慮した抑制とコントロールのまちづくり』、第一法規2021年。

[21]这方面的特征，主要归纳自成田頼明『土地政策と法』弘文堂1989年80-84頁。行政权管理的对象，或者说法律关系的另一方主体是社会主体。

概括而言，相对于建筑自由，这些制度表现出来的法律特征，仍然是消极的对财产权最小限度的限制。五十岚认为，现代都市法律制度有三个不同发展阶段，即针对自由土地所有权设置规制措施的规制法阶段，通过规划获得建筑权的阶段和通过地方共同体创造都市秩序的阶段。

当我国历史性地进入以城市为中心进行制度建设的阶段时，原有的很多法学理论常常会难以解释已经发生在城镇中的社会现象，也难以寻找出解决城镇问题的对策，因此，需要从法学的角度重新分析和整理迄今为止相关法律制度的基础和内容，促使其转型，逐步从以农业社会为基础建立起来的社会管理法律制度，走向以城市为基础形成的新型法律制度，进一步推动中国法治建设。[20]2.第二个历史转折点：二战结束至20世纪70年代。

（2）相应的规制制度，即建筑规制或区划制度，所采用的基本内容主要是确保城市的安全、消防、卫生、美观，消极性、警察性规制，以及与之前一样在相邻关系的延长线上的各项制度。原田純孝·大橋洋一·小林重敬·寺尾美子·内田勝一·田山輝明·尾崎一郎·名和田是彦·山下淳·人見剛『岩波講座現代の法９都市と法』岩波書店1997年5頁。今后，法学，尤其是研究法学与城市发展的都市法学，涉及公共秩序与私人权益之间平衡的行政法学部分，将必然面对如何在法律制度之内进行有效合理的制度设计和安排的问题。一般而言，在国家和社会的关系中，国家依照法律管理城市。

[5]藤田宙靖·磯部力·小林重敬編集代表『土地利用規制立法に見られる公共性』、土地制度に係る基礎的詳細分析に関する調査研究委員会、財団法人土総合研究所発行2002年。来源：《法学》2023年第5期。

[23]具体内容参见内海麻利『決定の正当化技術―日仏都市計画における参加形態と基底価値』法律文化社2021年第76-84頁。就经历了经济高速增长和高度城市化发展之后的日本而言，其法学界认为在土地法律制度方面，日本因采用必要最小限度规制原则，因而依然停留在近代国家的范围之内，其努力的目标是进入现代国家之列，建立起无规划则无开发自由的法律规则。

住房和城乡建设部发布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定容积率，与建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标构成了控制性详细规划的法定基本内容。美国宾夕法尼亚州中央运输公司诉纽约市案判决[46]涉及因容积率转移制度而产生的可转让开发权的财产性空间权益，而这种权益产生在私法范围之内。